近日，工业和信息化部印发《信息通信行业发展 “十五五” 规划》（以下简称《规划》）。当前全球信息通信产业正处在技术代际迭代、产业逻辑重塑与治理范式转型的叠加阶段，《规划》的出台恰逢其时。《规划》的亮点不仅体现在 5G‑A、6G、万兆光网、算力基础设施等硬指标的规模升级，更蕴含一项关键判断：信息通信行业的服务客体、网络形态与治理范畴，正由传统 “人与人、人与物” 的连接模式，迈向 “人—机—智能体” 共生的新型网络社会。《规划》首次将 “智能体互联网络” 确立为新一代互联网基础设施的核心发展方向，同步配套身份标识、可信认证、空间管控、国际互联等系统性制度安排。该提法纳入行业五年规划尚属首次，承载的战略价值远超出技术层面本身。
智能体互联网是规划最具前瞻性的战略布局
《规划》提出 "加快发展智能体互联网络，打造智网融合的新一代互联网基础设施"，并在专栏5中系统部署了智能体网络标识体系、关键设施、国际节点与全生命周期管控四大任务。这一布局意在抢占未来十年全球智能体互联网竞争的制高点。
当前，以大模型驱动的智能体（Agent）正从工具演变为数字经济的新"用户"。当智能体之间需要自主协商、交易、协作时，现有互联网的身份体系、寻址机制、信任机制与计费体系将面临根本性挑战。谁率先建立智能体的"身份、认证、权属、寻址、结算" 基础能力，谁就可能主导下一代互联网的协议栈与规则体系。 《规划》提出 "升级互联网域名系统，建立互联网智能体身份标识体系"、"建设智能体互联网络服务设施国际节点，实现与主流国际技术体系的互联互通"，表明决策层已经意识到：智能体互联网不仅是技术工程，更是规则工程与标准工程，必须抢在国际体系成型之前占得先机。
在落地层面，有三项工作宜优先布局：一是依托中国信通院、IMT-2030 推进组及行业标准化协会，尽快设立智能体互联网络标准工作组，同步推进国内标准与国际标准（IETF、ITU-T 相关研究组）布局，避免 "国内先行、国际脱节"；二是选择金融、工业互联网、政务服务等领域开展智能体互联试验网，以场景牵引标识解析、可信认证等基础能力成熟；三是对智能体网络的国际节点建设提前开展安全评估与合规设计，做到 "走出去" 与 "管得住" 同步。
算力规划从规模竞赛转向效率革命
《规划》设定智能算力规模从1590 EFLOPS 跃升至9800 EFLOPS、先进存力从 540 EB 增至 1700 EB，五年增长约5倍和2倍，并配套谋划算力互联网、全国统一算力服务市场、算电协同、绿色算力凭证等机制。更值得关注的是《规划》对算力发展模式的深层矫正，明确写入 "深化算力自动化监测与供需匹配，提高算力资源利用率"、"构建全国统一算力服务市场"。
这是对当前算力建设痛点的直接回应：部分地区存在重建设轻运营、智算中心同质化竞争、利用率偏低等问题。《规划》传递的信号非常清晰：“十五五”期间算力政策的重心，将从有没有转向“用得好不好、绿不绿、便不便”。特别是"研究核发绿色算力凭证"、"算存网电碳资源全流程贯通" 等提法，实质上是将算力纳入类似绿证的环境权益体系，为算力参与碳市场、绿电交易预留了接口。
针对上述症结，政策着力点可聚焦三处：一是建立智算设施利用率、能效算效、绿电占比的强制性披露与考核制度，将利用率指标作为新建项目审批的前置条件，从源头抑制重复建设；二是依托中国算力平台加快构建跨主体、跨区域的算力交易与定价机制，探索 "算力券" 与绿色算力凭证联动，让中小企业真正普惠受益；三是推动绿电直连、源网荷储模式与"东数西算"枢纽布局深度耦合，将 PUE小于1.2 的硬约束转化为西部枢纽的差异化竞争优势。
空天地一体与低空经济打开行业第二增长曲线
《规划》在网络设施部分着墨颇多且新意十足：手机直连卫星、低轨卫星互联网（单星容量超百 Gbps）、星地互联中心、5G-ATG、平流层飞艇与太阳能无人机、低空通信网络覆盖、"5G + 北斗" 融合，并明确 "规划专用号段支持低空经济、卫星通信等新业务"。这表明信息通信业的服务边界正从地面延伸至"空天地海"，低空经济与商业航天将成为运营商和设备商的第二增长曲线。
尤其值得注意的是 "统筹建设星地互联中心"、"建立卫星互联网设备联网境内规则" 等表述，在星座加速组网的背景下，星地融合不只是技术问题，更是频率协调、网间结算、安全监管、数据主权的系统工程。《规划》将这些议题前置到五年规划层面统筹谋划，正是 "技管结合" 治理思路的体现。
就实施而言，有三个抓手值得优先把握：一是尽快出台低空经济频率政策与低空通信基础设施共建共享规范，避免各地重复建设低空专网；二是手机直连卫星业务应统筹卫星运营商与地面运营商利益格局，明确网间结算与业务分成规则，以商业可持续模式撬动规模应用；三是 6G 研发中的高中低轨频谱协同共用、星地频谱共享应尽早开展国际协调，为我国星座"走出去" 扫清频率障碍。
6G与万兆光网是保持代际引领的关键窗口
《规划》明确 "适时启动 6G商用"，并部署 6G 关键技术攻关、标准研制与依托 IMT-2030 推进组的技术试验，与 ITU IMT-2030 时间表精准衔接。同时提出新建 5G-A 基站 50 万个、推进万兆城市全域试点、推动 50G-PON 端口从 2 万个增至 100 万个。这意味着我国在 "十五五" 期间将形成 "5G-A规模商用，万兆光网普及，6G 适时商用" 的三层梯队，网络能力的代际领先有望延续。
《规划》将网络原生 AI、通感智算融合、词元（Token）通信、数据服务四项列为 6G 网络关键技术攻关方向，四项各有定位、互为依托：数据服务为 AI 提供 "燃料"，网络原生 AI 让网络 "会思考"，通感智算融合令网络 "能感知、能计算、能决策"，词元通信则让传输 "懂语义"。其中，词元通信是以 "词元" 为基本传输单元的语义通信，发送端由大模型将文本、图像、语音等多模态信息切分为离散词元，接收端凭共享词表与模型重建或直接理解，网络只传语义、不传原始数据，由此实现从 "传输比特" 到 "传输语义" 的转变，它是网络原生 AI 在传输层面的落地应用，既依托网内算力与数据服务供给的数据，又与通感智算融合协同，支撑智能体互联、多模态通信等场景。当然，无线信道不稳定下的词元重传与可靠性机制、语义一致性与安全隐私仍是待解的难题。
但也要清醒看到挑战：6G 核心器件、高端仪器仪表、EDA 与先进制程仍面临外部制约；万兆光网的瓶颈不在技术而在商业模式，家庭与中小企业的万兆付费意愿、FTTR 与建筑的协同建设（《规划》提出 "民用建筑新建和改造过程中同步开展 FTTR 建设"）都需要跨部门政策接力。
围绕上述挑战，建议在三个方向重点发力：一是 6G坚持 "标准先行、器件突围、场景牵引"，将通感一体、通智融合、沉浸式通信等差异化能力与低空经济、工业互联网场景绑定，避免为技术而技术；二是推动住建部门将 FTTR 和 50G-PON 预留纳入建筑设计与验收规范，如同当年光纤入户的强制标准，这是万兆光网规模化最经济的路径；三是依托国家高新区新赛道培育行动，对6G射频、基带、光电子器件等 "卡脖子" 环节实施 "揭榜挂帅" 与首购首用政策联动。
治理与开放要在不确定性中构建确定性
《规划》用近半篇幅部署治理与安全，亮点在于其以 AI 治理 AI 的前瞻意识："人工智能+市场准入"、"以网管网"、"人工智能+反诈"、"智能体网络空间管控"、"人工智能赋能网络运维"，构成了一套敏捷治理工具体系。同时，《规划》并未因外部环境收紧而退回封闭：电信领域扩大开放试点、制度型开放、金砖国家海缆、面向东南亚国际数字枢纽等安排，展现了在开放中塑造安全的战略定力。
在具体推进中，建议统筹把握三点：一是智能体互联网、卫星互联网等新兴领域的监管应坚持 "沙盒先行、敏捷迭代"，建立监管科技（SupTech）能力，避免用管理 "人" 的规则管理 "智能体"；二是扩大开放应与跨境数据流动规则、海缆多元化布局统筹推进，降低单一通道风险；三是《规划》设定的行业收入年均仅 1.5% 的增速目标，提示行业须从 "管道增长" 转向 "价值增长"，并同步研究出台赋能新型工业化的收益分享与统计制度，让信息通信业的贡献在宏观数据中充分显化。
总体来看，《规划》是一份 "技术雄心" 与 "治理清醒" 并重的文件：它既锚定了 2030 年网络性能、算力规模、6G 商用的硬目标，又以智能体互联网、全国统一算力市场、AI 驱动治理等制度设计回应了未来十年的深层变局。信息通信业作为中国式现代化的先导力量，"十五五" 期间的任务已不仅是 "建好网"，更是 "定义下一代互联网的规则与秩序"。这一目标能否实现，取决于标准的国际话语权、算力市场的真实效率，以及开放与安全的动态平衡。蓝图的价值最终要由落地成效来检验，唯有将各项部署转化为可衡量、可评估、可持续的机制安排与产业实践，方能让《规划》的战略意图真正兑现。
（作者系：南京邮电大学教授、浙江大学双聘教授，工业和信息化部信息通信经济专家委员会委员，中国数据要素50人论坛主席）
来源：中国工信新闻网 人民邮电报