【编者按】

6月24日至7月14日，国家邮政局首次组织以省管局一二把手为主要对象的境外培训。代表团一行24人赴英国皇家邮政培训中心参加邮政监管知识培训。英国是现代邮政的鼻祖，同时也是世界上最早进行邮政体制改革的国家之一。代表团通过研究英国邮政的基本情况、市场开放进程、监管运作模式，认识到我国邮政监管要树立新的监管理念，适应邮政市场逐步开放的趋势；落实好普遍服务政策，尤其是要做好价格和质量标准的监管工作……本版特约培训代表团撰文，希望对推动我国邮政业又好又快发展、拓宽我国邮政监管工作思路有所启发。

 

      英国是世界上最早进行邮政体制改革的国家之一。自1969年开始改革，1981年根据电信法英国邮政开始独立运行，政府主管部门为国家贸易与工业部。2000年根据邮政法成立了独立于政府的邮政监管机构——邮政管理委员会和代表弱势群体利益的邮政用户理事会，真正实现了邮政的政企分开，也实现了邮政所有者、监管者和经营者的分离。

    （一）国家贸易与工业部——政府主管部门

     国家贸易与工业部代表英国政府参加欧盟和其他国际组织的关于邮政方面的法律法规、市场准入等内容的谈判，同时代表英国政府对英国皇家邮政集团公司行使股东权益。与欧盟其他国家不同，英国把更多的对国内邮政市场的监管职能赋予邮政管理委员会，而不是留在政府部门。国家贸易与工业部对国内邮政市场的影响更多地体现在对邮政管理委员会和邮政用户理事会主要领导的任命上，即上述职位通过知名猎头公司公开招聘，分别甄选确定2至3名候选人，送交国家贸易与工业部部长最终确定并任命。

     （二）英国邮政管理委员会——独立的邮政监管机构

     英国邮政管理委员会是依法成立的一个独立的邮政行业监管机构，相当于非部委级别的政府部门，其首要职责是确保邮政普遍服务的顺利实施，同时确保包括英国皇家邮政集团公司在内的邮政运营商满足客户的各种需要。现有7名委员，共60名员工，全部为公务员。每年行政预算费用约1000万英镑，主要由持有许可证的企业来承担，特别是英国皇家邮政集团公司。邮政管理委员会不对国家贸易与工业部负责，而是直接对议会负责，定期向议会下设的贸易与工业委员会汇报工作情况。国家审计署对其预算进行审议，公共账务委员会对其财务状况进行监督。

邮政管理委员会的主要职责是：1.确保普遍服务的开展。包括一价通达“theonepricegoesanywhere”服务和英国任一地点的邮件都保证在工作日内正常收寄。邮政管理委员会为承担普遍服务的运营商——英国皇家邮政集团公司，制定严格的服务质量标准并监督实施，例如：规定93%的一类邮件必须次日寄达。2.积极促进有效竞争，为广大消费者谋取更多的利益。向与英国皇家邮政集团公司竞争的运营商颁发许可证，刺激并扩大在非专营业务领域的竞争。3.建立资费管理体制。监督英国皇家邮政集团公司的业务资费。每3~5年为其设置一个价格框架，公司只能在框架内进行资费调整。4.对英国皇家邮政集团公司的14300个营业局所的布局有向政府建议的权力。5.促进市场开放。

（三）邮政用户理事会——独立的社会监督机构

为维护消费者权益，特别是为保护弱势群体享有邮政普遍服务的权利，英国《邮政法》规定“设立邮政业用户理事会”并明确其民间中介组织之身份，规定“理事会不代表皇室，不享有任何政府权力”。理事会负责检测邮政质量和价格，积极参与邮政管理委员会和英国皇家邮政集团公司之间的谈判，成为政府与企业、企业与用户以及政府与公众间不可缺少的具有法定资格的纽带与桥梁。邮政用户理事会将全英分为九大区域，每区设一名主席和一间独立办公室，9名主席和总部的6名高级管理人员构成理事会的管理层。现有员工92人，其中41人在伦敦总部，32人在北爱尔兰贝尔法斯特市的投诉受理中心，其他19人分散在各区。每年的经费预算约900万英镑，由国家贸易与工业部直接拨付（国家贸易与工业部会再向包括英国皇家邮政集团公司在内的运营商收取相应费用）。

邮政用户理事会的主要职责是：1.代表最广泛的用户的意见；2.处理关于邮政方面的投诉；3.通过报纸、电视、广播等多种形式给用户提供指导性信息，并开展相关调查；4.保护用户权益，特别是保护弱势群体的利益，包括残疾人、有慢性病者、老人和低收入者及生活在农村的人群。

（四）英国邮政运营商

2006年1月1日，英国邮政市场全面开放。现在有包括英国皇家邮政集团公司在内的18家运营商（如UKMail、TNT、DHL、DX）获得信函业务许可证，同时在非许可经营领域（如包裹、快递、信使服务等）有超过4000家运营商。其中英国皇家邮政集团公司是一个有着350年历史的大型国有企业集团，承担着英国国内及国际的主要邮政业务,并依法承担邮政普遍服务，占有英国邮政市场90%以上的份额。现有业务种类除了传统的邮政业务如信函、包裹、快递服务、窗口营业等，还包括电子汇款、储蓄、物流和一系列商务礼仪服务等新兴业务，每年来自客户的收入高达56亿英镑。集团下设窗口营业公司、邮件公司、包裹快递公司和通用物流公司等，拥有19.3万名员工,70个中心局,1400个投递局,8个地区集散中心，14300个邮局所，113000个邮筒，26700辆汽车，33000辆自行车，每天向2700万个通信地址投递8400万封邮件，每周向近280万个客户提供邮政服务，每年投递3370万个包裹。它的邮局网络遍布全国，使全国94%的人口在离居住地1英里内就有一个邮局。市场的开放进程英国的邮政市场开放大致经历以下阶段:

     （一）1981年以前，所有信件业务均由英国邮政垄断经营。

     （二）从1981年开始，邮政的专营范围调整为1英镑以内的信函。

     （三）从1998年开始，根据欧盟指令，邮政专营的范围调整为350克以下且在邮政基本资费5倍以下的信函。

     （四）从2000年开始，根据新的《邮政法》，将邮政专营业务改为许可证制度，许可证由邮政管理委员会颁发。许可证分为两种：普遍邮政服务许可证和一般邮政服务许可证。目前，只有英国邮政一家得到了15年期的普遍邮政服务许可证，另有17家公司得到了一般邮政业务许可证，一般邮政业务许可证的期限为三年。

     （五）自2002年4月1日起允许经营一次邮寄4000件以上的大宗信函（主要指商函）。这样，从理论上就放开了英国大约30%的信函市场。

     （六）自2004年4月1日起允许经营一次邮寄1000件以上的大宗信函（主要指商函）。放开了大约60%的信函市场。

     （七）2006年1月1日，英国邮政信函市场全面开放。同时要求英国皇家邮政集团公司提供“下游接入服务”，即允许所有非邮政信函运营商借助英国皇家邮政集团公司的员工、设施和网络提供“最后一公里”的投递服务。

     关于市场开放，政府的指导思想是希望通过开放来促进有效竞争，提升公共部门的效率和服务质量，并通过立法、监管来保证公共产品和服务，保护消费者的利益。应该说市场开放给英国皇家邮政集团公司带来挑战和压力，迫使其通过发展新技术、引入新设备、开发新产品和裁员等一系列办法来提高生产效率及服务水平。但是市场全面开放对英国皇家邮政集团公司的影响并不像想象中的那么大，它仍然在英国的邮政市场上占有主导地位，仍然占有英国有名址信函市场的90%以上,仍然投递着英国99%以上的邮件，其中“下游接入服务”的业务量约占皇家邮政信函业务量的12%。

      监管的基本运作模式

      邮政管理委员会对运营商的监管主要采取被动监管方式，不主动调查。日常的监测、调查工作主要由邮政用户理事会来承担。每年英国皇家邮政集团公司和其他运营商提供的运营情况数据资料由用户理事会来进行定性分析，综合汇总用户反馈和投诉情况，并在公共媒体上进行公布，但用户理事会没有执法处罚的权力，只有建议和劝说的权力。邮政管理委员会根据用户或用户理事会反映的情况进行重点调查，抓典型事例进行严厉处罚，同时开展社会舆论攻势以达到杀一儆百的效果。由于英国皇家邮政集团公司未能充分履行其营业许可中关于保护邮件的规定，2004年至2005年共有1460万封通过皇家邮政寄出的信件丢失、破损和被盗，2006年2月被邮政管理委员会处以1140万英镑的罚款。

      一、普遍服务

      英国的邮政普遍服务内容包括：20公斤以下的函件和包裹；必须以符合民众支付能力的全英统一的价格来提供服务；除特定地区外，每天收寄、投递1次，每周6天。目前，英国皇家邮政集团公司是唯一一家被指定提供普遍服务的机构。普遍服务作为英国邮政管理委员会监管的重中之重，主要通过如下方式来实现：1.通过广泛征询社会公众的意见，研究制定普遍服务标准，并将普遍服务标准写入英国皇家邮政集团公司的经营许可证之中，现许可证共有22条108页，非常详细。同时邮政管理委员会定期对英国皇家邮政集团公司的经营许可证进行更换核发并对普遍服务的有关内容进行补充和完善。2.严格监控普遍服务标准的执行，确保普遍服务落到实处。邮政管理委员会要求，英国皇家邮政集团公司每年聘请独立的第三方社会调查公司对公司履行普遍服务情况进行监测、评估，并将评估结果报告邮政管理委员会。同时用户理事会代表用户利益，对包括普遍服务在内的所有邮政业务具有提意见的权力，它会核查第三方社会调查公司调查方法的公正性和是否符合欧盟的相关规定。邮政管理委员会将会综合社会各界反映的情况，对英国皇家邮政集团公司履行普遍服务的情况进行评估，如未达标，将处以重罚。同时，为保证英国皇家邮政集团更好地提供普遍服务，英国政府给予皇家邮政集团公司大力支持，主要有：（1）资金补偿。英国政府2000年补贴皇家邮政集团公司10亿英镑建设资金，用于邮政现代化建设。2002年12月1日，英国政府又宣布补偿皇家邮政集团公司农村公用邮局4.5亿英镑。据英方介绍，目前全英国的农村公用邮局约有7800个是亏本经营的，每年需要政府拨付1.5亿英镑来维持正常运转。（2）政策优惠。皇家邮政公司除享有税赋、免收报关手续费和交通特殊通行权等优惠政策外，还有权要求英国境内任何车辆、船只或飞机运输邮件，“只要是出于普遍服务的任意目的”，任何承运人不得拒运，事后结算相关费用。（3）土地无偿划拨。皇家邮政公司经批准可从政府无偿获得土地，用于普遍服务基础设施建设。

     二、许可证制度

邮政业务许可证制度的核心是为了确保邮政市场可控制的逐步的开放。许可证由邮政管理委员会负责颁发，分为普遍服务许可证和一般邮政服务许可证。1.申请取得普遍邮政服务许可证的条件是，必须以公民支付得起的均一资费在全国范围内提供信函服务。经营者取得普遍邮政服务许可证后，可以经营所有的信函业务。2.申请取得一般邮政服务许可证的条件比较宽松。其经营地域和资费不受限制。同时要求，运营商必须定期向用户理事会汇报在过去一年里是如何完成相关指标的和收到什么样的投诉。2006年1月1日英国邮政市场全面开放，不论是本国还是外国经营者，只要经申请取得邮政管理委员会颁发的许可证，就可以经营商业性的邮件递送业务。目前，已有17家公司取得了经营许可证，规模较大的有DHL、TNT等。与此同时，英国政府对只在城市经营商业性快递的公司，除照章收取税赋外，还规定要交纳许可证管理费。邮政管理委员会视公司具体情况要求其缴纳年营业额的1%~10%的费用，此费用中还包括有关支付用户理事会的相关费用和政府设立用户理事会的相关费用。据英方介绍，收取这些税费的实质是英国政府对邮递市场进行宏观调控，保证公平竞争的政策措施。

邮政管理委员会颁发给英国皇家邮政集团公司的许可证复杂而严密，包括普遍服务标准、公平竞争、邮件安全、接入服务、资费控制、名址库管理等，共22条108页。其中规定英国皇家邮政集团公司开设新业务和调整资费须报邮政管理委员会，经长达三个月广泛地向社会各界征求意见后，才进行审批，其目的是防止英国皇家邮政集团公司利用垄断优势，损害消费者利益。

三、邮件安全

邮政通信事关国家信息安全，邮政管理委员会的一项重要工作职责就是确保邮件安全。邮政管理委员会将邮件安全条款写入颁发给运营商的许可证之中，以法律形式强制执行。具体内容包括：1.人员雇佣。要求运营商以书面形式来担保所招聘人员无犯罪纪录或无因邮政方面的事故受到过警告、解雇处分或在诚信方面有缺点，同时解释运营商检查应聘者所说内容真实性的方法是有效的。2.培训。要求运营商确保每一个员工了解自己在保护邮件安全方面所承担的责任，加强上岗前培训。3.处罚。运营商必须制定相关服务标准，以保证每一名员工按照行为规范来提供服务。如未达标，将给予相应处罚。4.邮件安全。运营商必须说明已经采取什么样的措施来防止影响邮件安全性的事故发生。5.信息提供和报告。如果出现涉及邮件安全、保密问题，运营商要按程序及时上报有关部门。6.代理和分销商。运营商必须保证与其相关的代理商、分销商等遵守邮件安全条款。邮政管理委员会有权对不遵守邮件保护条款的运营商进行处罚。

     对我国邮政监管的启示

     充分认识邮政市场开放的趋势，树立新的监管理念。从英国邮政的发展情况看，拥有350年历史的皇家邮政，市场化之前，运营效率低下，服务设施陈旧，人员思想僵化；引入竞争机制后，政府补贴减少，企业竞争力逐步增强，用户满意度开始提升。尽管我国的国情与英国相差甚远，无论是社会环境、经济发展状况、国有邮政企业的实力与英国相比都有极大差异，而且我们地域广阔、人口众多，普遍服务的任务十分繁重，但市场化趋势不可避免。因此，我们在制定邮政业发展规划、制定法律法规以及在具体的监管工作中，都要按照科学发展观的要求，推进邮政业市场化、引入竞争机制，为各市场主体创造公平的竞争环境，在确保邮政普遍服务的前提下，适度、稳妥地推进市场开放，促进中国邮政业的整体发展。

进一步强化监管工作。英国邮政监管部门工作得力，通过制定标准，严格按许可证准许的22条规定规范企业。从我国的情况看，公司化后的邮政企业必然追求效益的最大化，这是任何一个独立法人公司的本质属性所决定的。新进入邮政市场的各个运营商也会把资源配置到最有利润的地区和最有效益的业务上，政府监管部门要站在社会利益最大化的角度，协调好各市场主体之间的关系，为邮政业竞争发展创造好的政策环境和市场环境，促进企业间的融合发展；把执行国家确定的基本邮政资费、基本服务标准、专营业务范围等该管的事项依法坚决管住，不该管的坚决不管，树立监管权威，确保中国邮政业健康稳定发展。

加快立法进度，逐步建立相对完备的法律体系。从英国的情况看，英国邮政业之所以全面放开，除他们的市场发育比较成熟、国家邮政公司实力强大外，法律体系比较完备也是重要条件。我们要从中国国情出发，通过立法使相关利益各方职责分明，流程明细，促使各邮政运营商依法合规经营，保障监管部门依法有效监管，从而规范市场竞争秩序，促进中国邮政业的整体繁荣。

普遍服务是政府支持的重点，也是监管的重点，而价格和质量标准是重中之重。从皇家邮政介绍的情况看，虽然英国地域狭小，城市化水平很高，邮政业发展到很高水平，但普遍服务仍是政府支持的重点，也是监管的重点。我国幅员辽阔，人口众多，各地经济发展极不平衡，而且80%的人口分布在农村，因此普遍服务更应是政府支持的重点，也必将是我们实施监管的重点。改革后的邮政普遍服务水平不能降低。随着邮政业务市场化进程的加快，普遍服务的范围、业务种类以及与之相关的一系列配套标准将是各级政府、监管部门以及所有邮政运营商共同关注的焦点问题。尽快制定符合我国实际的普遍服务范围、标准以及资费体系，出台普遍服务考核监管办法显得尤为重要。

    积极探索利用第三方力量考核评价邮政企业运营状况和服务质量的新路子。为了在目前监管力量不足的情况下保证邮政服务质量考核的客观真实，提高政府监管的公信力，可积极探索引入中介机构、社团协会等第三方机构对邮政服务质量进行考核评价，使考核评价工作更加客观公正。

     通过多种方式，引导支持包括国家邮政公司在内的各个邮政运营商对其网络、营业场所、处理方式以及运输环节进行必要的新技术改造。从皇家邮政的情况看，拥有350年历史的皇家邮政十分重视利用新技术，尤其是对分拣封发等处理过程进行技术改造，对其信息监控网络进行升级，国家也通过提供政府贷款对其予以扶持。而我国邮政业目前的技术化、信息化程度应该说还是很低的，政府部门要以产业升级改造、标准制定等方式，积极引导企业采用新技术，促使邮政业由劳动密集型向技术密集型产业升级转变。

随着法律体系的不断完善和邮政市场的逐步放开，邮政监管部门面临的形势和任务将随之发生变化，迫切需要监管部门转变思想，更新知识，同时也需要逐步引进一些精通法律和经济学的高层次专业人才。英国邮政管理委员会组成人员基本不是过去从事邮政业务的人员，而是从交通、能源、煤气等监管部门聘请的有经验的人员，但对其进行邮政业务流程培训后才可上岗。虽然中国邮政监管机构没有这个必要，但在监管队伍的结构上要考虑适当引进一些邮政以外的人才，以保持监管机构的创新和活力。

监管部门要牢固树立监管为民的理念。要切实转变作风，求真务实，提高办事效率，树立监管为民的理念。